环境政策执行模式研究

【摘要】近年来,中国环境问题日益突出,严重影响人民的身心健康,也与中国的大国形象不符。从立法的角度看,中国并不缺少政策,而是缺乏有效的执行,导致政策意图与政策结果之间存在着“执行差距”。既有研究从不同视角丰富了对环境政策执行的理解,但不足之处在于：相关研究并没有给我们提供一个全面理解环境政策执行的理论框架,给人的错觉就是所有政策都犯了大致相同的错误。从现实的关怀看,这类研究大多遵循自上而下的途径,旨在给决策者提供一个“包治百病”的药方,忽略了政策执行过程的复杂性和多变性。针对现实困境和研究困惑,本文旨在为全面理解政策执行提供一个解释性的分析框架,试图回答的核心问题是：哪些因素影响了环境政策执行?这些变量在何种情形下发挥作用?这些因素之间是否存在着某种联系?是否形成了风格迥异的执行模式?从政策制定的角度,可以为减小“执行差距”提供怎样的政策建议?本文以模糊-冲突模型为基础结构,整合既有执行研究中的关键性变量,以政策性质为自变量,政策背景/环境和政策执行中的行动者为中间变量,考察这些因素对政策执行(因变量)的影响。文章的一个核心假设是政策性质不同,政策执行过程不同,影响政策执行的关键性变量也不同。从政策的模糊性和冲突性出发,将政策分为四种类型：低模糊性、高冲突性的政治型政策,高模糊性、低冲突性的试验型政策,高模糊性、高冲突性的象征型政策,低模糊性、低冲突性的行政型政策,不同的政策呈现出不同的执行模式。为了测试理论命题,文章选取节能减排政策、农村环保政策、淮河变清政策、环境监理标准化政策为案例,通过研究四个不同政策的执行过程,解析影响影响政策执行的关键性变量。本文的主要结论是：(1)在行政性执行模式中,充足的资源和官僚制组织成为影响政策执行的关键性变量。如果一项政策需要不同部门之间的联合行动才能完成,联合行动的复杂性程度制约着政策执行的效果。(2)在象征性执行模式中,地方联盟的力量终将决定政策的执行效果。如果决策者在道义或合法性上的占据制高点,那么,短期之内决策者有可能在与地方联盟的博弈中获胜。(3)在试验性执行模式中,地方上处于支配地位的参与者及其资源状况决定政策执行结果。在试验性执行中,如果地方政府偏离政策意图太远,中央仍可发出政策指令终止地方的执行行为。(4)在政治性执行模式中,如果执行者受损的利益得不到补偿,尽管决策者可以使用权力获得能够衡量的政策产出,但政策效果可能和预期相去甚远。如果决策者与执行者之间不是一种政策制定与执行的关系,而是存在多重这样的关系,如果决策者在某一时期依赖执行者执行另外一个政策,那么执行者就会在特定时期获得与决策者进行讨价还价的能力,放弃当下政策的执行。在理论层面,基于中国环境政策的经验性研究,文章发展了政策执行模式理论,为研究转型期中国政策执行提供了一个解释框架；拓展和修正了模糊-冲突模型,使其理论命题更具普遍意义。在现实层面,要减少政策执行差距,需要区别对不同政策：对于政治性政策而言,要以“问题治理”为导向,而不能以完成特定的指标为旨归；对于行政性政策而言,要走出“政治国家”,构建与完善现代的官僚制组织；对于象征性政策而言,要把政策执行视为不同观点之间交流的过程、学习应对特定环境所需方法和技巧的过程；对于试验性政策而言,要优化地方层面的“执行结构”,推进政策与具体环境的切合。退而求次的办法就是,构建小政府,减少执行环节,进行终端管理。
【作者】朱玉知；
【导师】竺乾威；
【作者基本信息】复旦大学，行政管理，2013，博士
【副题名】基于模糊—冲突模型的比较案例分析
【关键词】模糊-冲突模型；政治性执行；行政性执行；试验性执行；象征性执行；执行差距；

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